2014

Rijk kijkt onvoldoende naar alternatieven voor dure fiscale stimulering (semi-)elektrische auto's

Het Rijk stimuleert de verkoop van (semi-)elektrische auto’s hoofdzakelijk door kortingen op autobelastingen. Dit zijn relatief dure maatregelen. De kabinetsdoelstelling van 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 lijkt haalbaar. Gelet op de ervaringen tot nu toe is de kans groot dat deze doelstelling vooral zal worden gerealiseerd door grote hybride plug-in-auto’s die minder zuinig zijn. In verband met de export moet bovendien de verkoop van mogelijk 300.000 (semi-)elektrische auto’s fiscaal worden gestimuleerd om de doelstelling van 200.000 in 2020 te realiseren. Alternatieve maatregelen om de  verkoop van (semi-)elektrische auto’s te bevorderen zijn tot op heden niet uitgewerkt.

Bevindingen

Fiscaal stimuleringsbeleid relatief duur en inefficiënt

Fiscale stimulering betekent aanzienlijke belastingderving

Het Rijk stimuleert de verkoop van elektrische en semi-elektrische auto’s vooral door kortingen op autobelastingen. Deze kortingen leiden tot een lagere belastingopbrengst voor het Ministerie van Financiën. In 2014 liep de Staat 141,9 miljoen euro aan belastinginkomsten mis als gevolg van de fiscale regelingen voor (semi-)elektrische auto’s.


Inkomstenderving voor de Staat door fiscale stimulering zuinige auto’s in 2014 (in miljoenen euro’s)
  Zuinige auto’s: conventioneel, aardgas en (semi-)elektrisch Subcategorie (semi‑)elektrisch
Verlaagd BPM-tarief voor aanschaf zeer zuinige auto’s * *
Lager of nultarief voor motorrijtuigenbelasting 28 28
Lagere bijtelling voor privégebruik auto van de zaak voor zuinige auto’s 518 103
Milieu Investeringsaftrek (stimuleringsregeling gericht op ondernemers om zuinige auto’s aan te schaffen) 11,1 10,9

Bron: cijfers aangeleverd door Ministerie van Financiën en Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

* Sinds 2013 wordt de BPM volledig geheven op basis van de CO2 uitstoot. Voor zeer zuinige auto’s (waaronder (semi-)elektrische auto’s) geldt een nihiltarief. Dit resulteert in een derving van BPM inkomsten ten opzichte van het beleid waarin zeer zuinige auto’s nog niet werden gestimuleerd. Het Ministerie van Financiën geeft aan dat het bedrag dat hiermee samenhangt inmiddels niet meer met redelijke mate van zekerheid te berekenen is.

Hoog maximaal fiscaal voordeel per auto

Het kabinet stimuleerde in 2014 de aanschaf van (semi-)elektrische auto’s door middel van een korting op de belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM), de motorrijtuigenbelasting, een verlaagde bijtelling voor privégebruik van de auto van de zaak en met de milieu- investeringsaftrek (MIA). Tot en met 2013 waren ook de Vervroegde afschrijving van milieu-investeringen (VAMIL) en de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) van toepassing. Het maximaal mogelijke stimuleringsbedrag per (semi-)elektrische auto is hoog, onder andere door de mogelijkheid om regelingen te stapelen.

Fiscaal voordeel oplopend tot 85.000 euro voor zakelijke autorijder in 2013

Het  Planbureau voor de Leefomgeving heeft in 2014 becijferd dat het maximale fiscale voordeel voor een ondernemer in de inkomstenbelasting in vijf jaar tijd in theorie kon oplopen tot meer dan 40.000 euro voor de plug-in hybride Mitsubishi Outlander en tot circa 85.000 euro voor de volledig elektrische Tesla S Performance (PBL, 2014). In onderstaande tabel zijn de componenten waaruit dit fiscale voordeel is opgebouwd weergegeven. De genoemde bedragen zijn een benadering.


Eerste registratie in 2013 Mitsubishi Tesla
MIA + KIA + VAMIL 21.000 40.000
0% bijtelling voor privégebruik auto van de zaak (in plaats van 14%) bij belastingtarief van 52%, som over periode van vijf jaar (voor zakelijke rijders) 17.500 40.000
Vrijstelling van motorrijtuigenbelasting (voordeel ten opzichte van dieselauto met vergelijkbaar gewicht; voor zowel zakelijke als particuliere rijders)* 4.000 5.000
Totaal 42.500 85.000

* Voordeel voor 2014 en 2015. Het voordeel voor 2016 is niet meegenomen omdat de plannen voor 2016 nog niet bekend waren op het moment dat PBL het rapport waarin deze berekening is opgenomen publiceerde. Als 2016 wordt meegenomen, komt er een aanvullend voordeel van ongeveer 1.000 euro bij voor de Mitsubishi en 2.500 euro voor de Tesla.

In 2014 fiscaal voordeel zakelijke rijder versoberd maar nog steeds aanzienlijk

In 2014 is de MIA-regeling versoberd en zijn de VAMIL en KIA niet langer van toepassing op (semi-)elektrische auto’s. Ook is de bijtelling voor privégebruik van de auto van de zaak hoger geworden. Daarmee is het voordeel voor de zakelijke rijder kleiner geworden.

Eerste registratie in 2014 Mitsubishi Tesla
MIA: 13,5% met maximum van 12.500 euro 422 4.500
Bijtelling voor privégebruik van de auto van de zaak van 7% respectievelijk 4% in plaats van 14%, met een belastingtarief van 52%, som over periode van vijf jaar (voor zakelijke rijders) 9.500 26.500
Volledige vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor elektrische auto’s, halve vrijstelling voor (semi-)elektrische auto’s (voordeel ten opzichte van dieselauto met vergelijkbaar gewicht; voor zowel zakelijke als particuliere rijders)* 3.000 5.000
Totaal 12.922 36.000

 * Dit betreft het voordeel voor 2015 en 2016.

Fiscaal voordeel bereikt particuliere autorijders nauwelijks

Het fiscale voordeel van al deze regelingen komt tot op heden vooral terecht bij de zakelijke rijder. In 2014 werden dan ook veel meer (semi )elektrische auto’s verkocht aan de zakelijke markt dan aan de particuliere markt.

Aandeel verkoop (semi-)elektrische auto’s in 2014 particulier, zakelijk en overig
  Particulieren Zakelijke markt Overig*
Volledig elektrische auto’s 12% 70% 18%
(Semi-) elektrische auto’s (met stekker) 17% 78% 5%

Bron: analyse RAI vereniging op basis van cijfers RDW en RDC, stand per 25-2-2015.

* Verhuurbedrijven, importeurs en dealerbedrijven

Milieuwinst beperkt door onvoorzien hoge CO2-uitstoot plug-ins

De werkelijke CO2-uitstoot van plug-in hybrides is in Nederland waarschijnlijk hoger dan uit de tests die worden uitgevoerd voor registratie in een EU-land blijkt. De verwachting dat de plug-ins in de praktijk meer CO2 zullen uitstoten dan op papier komt voort uit de ervaring dat er in Nederland minder vaak wordt opgeladen (en dus méér op benzine c.q. diesel wordt gereden) dan wordt aangenomen bij de typegoedkeuring. En ook uit de ervaring dat veel auto’s in de praktijk minder zuinig rijden dan in de test. Dit komt naar voren uit de evaluatie van de autogerelateerde belastingen in de periode 2008-2013 (Kok et al, 2014, p. 134). Dit zou kunnen betekenen dat het halen van de doelstelling van 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 slechts in beperkte mate milieuwinst zal opleveren.

Doelstelling kabinet voor 2020 lijkt haalbaar, maar tot nu toe vooral ingevuld door verkoop grote plug-in hybrides in de zakelijke markt

Doelstelling van 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 is haalbaar

Het kabinet wil in 2020, 200.000 (semi )elektrische auto’s op de Nederlandse wegen hebben (Tweede Kamer, 2013). Dit ijkpunt heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld van prognose tot officiële kabinetsdoelstelling. In totaal waren er eind 2014 43.762 (semi-)elektrische auto’s geregistreerd (RVO, 2015). De tussentijdse streefwaarde voor 2015 van 15.000 tot 20.000 (semi-)elektrische auto’s is hiermee ruim gehaald. Uit scenario’s van Policy Research  blijkt dat ook 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 haalbaar moet zijn (Kok et al, 2014).

Veel van de 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 zullen grote plug-ins zijn

De ministers van EZ en IenM hebben, toen zij de prognose van 200.000 (semi-)elektrische auto’s in 2020 opstelden, de snelle opmars van grote plug-ins niet voorzien. Eind 2014 stonden de (grote) Mitsubishi Outlander en Volvo V60 plug-in hybride op de eerste en tweede plaats van de geregistreerde (semi-)elektrische auto’s. Hiervan waren er 15.725 respectievelijk 9.707 verkocht (RVO, 2015). Naar verwachting zal het doel van 200.000 (semi )elektrische auto’s in 2020 vooral worden gehaald door de verkoop van dit soort grote plug-ins.

Export tweedehands (semi-)elektrische auto’s betekent verzwaring beleidsopgave

Uit de evaluatie van de autogerelateerde belastingen van Policy Research komt naar voren dat het aantal fiscaal gestimuleerde auto’s dat na enkele jaren wordt geëxporteerd fors kan zijn (Kok, R, et al, 2014, p. 102). Policy Research heeft dit uitgewerkt in drie scenario’s:

  1. geen export (niet reëel);
  2. handhaving vrijstelling motorrijtuigenbelasting voor ultrazuinige voertuigen tot en met 2019 – export gaat in dezelfde aantallen als diesels;
  3. vrijstelling motorrijtuigenbelasting voor ultrazuinige voertuigen komt te vervallen na 2015 – export betreft een nog groter aantal dan diesels.

Het aantal auto’s waarvan de aankoop fiscaal wordt gestimuleerd om de doelstelling van 200.000 (semi )elektrische auto’s in 2020 te halen, ligt in de meer realistische scenario’s 2 en 3 rond de 300.000. Van deze 300.000 auto’s zullen er dan tussen de 195.000 en 230.000 overblijven en op de Nederlandse wegen rijden. De rest wordt als tweedehands auto geëxporteerd. De lage CO2-uitstoot komt voor deze auto’s vanaf dat moment aan een ander land ten goede. Behalve de vraag naar tweedehands (semi-)elektrische auto’s in het buitenland speelt hier ook mee dat de vraag naar tweedehands (semi-)elektrische auto’s op de Nederlandse particuliere markt beperkt is. Voor particulieren is een (semi-)elektrische auto, ondanks de lagere motorrijtuigenbelasting, duurder dan een vergelijkbare ‘gewone’ auto.

Alternatieve stimuleringsmaatregelen zijn nog niet uitgewerkt

De ministers die verantwoordelijk zijn voor het stimuleringsbeleid voor (semi-)elektrische auto´s zijn de ministers van Economische Zaken (EZ) en van Infrastructuur en Milieu (IenM). Hun beleid is door het Ministerie van Financiën vertaald in fiscale regelingen.
De minister van IenM heeft in mei 2014 toegezegd om na te gaan of er in Nederland kosteneffectievere maatregelen voor C02-reductie mogelijk zijn (Algemene Rekenkamer, 2014). In 2014 hebben de verantwoordelijke ministers nog niet overwogen om voor de stimulering andere dan fiscale maatregelen in te zetten. Er zijn recent wel wijzigingen in het fiscale beleid voor 2016 voorgesteld. Deze wijzigingen betekenen een versobering ten opzichte van voorgaande jaren. Maar het gaat uitsluitend om aanpassingen binnen het fiscale kader.
Wij hebben verder vastgesteld dat de beide verantwoordelijke ministers bij de invoering van twee fiscale maatregelen (de vrijstelling van motorrijtuigenbelasting voor (semi-)elektrische auto’s en de lagere bijtelling voor privégebruik van zuinige auto’s van de zaak) geen gebruik hebben gemaakt van het (verplichte) Toetsingskader Belastinguitgaven. Dit toetsingskader schrijft voor dat moet worden onderbouwd waarom fiscale instrumenten de voorkeur verdienen boven niet-fiscale instrumenten. Vanuit de betrokken ministeries is ons gemeld dat de keuze voor een fiscaal beleidsinstrument al was gemaakt, waardoor het niet mogelijk was om het toetsingskader vooraf te gebruiken.

In zijn brief ‘Keuzes voor een beter belastingstelsel’ geeft de staatssecretaris van Financiën wel aan in te willen zetten op aanscherping van Europees bronbeleid, omdat dit uit de evaluatie naar voren komt als zeer effectief, relatief efficiënt, weinig verstorend en goed uitvoerbaar (Financiën, 2014). 

Huidig stimuleringssysteem prikkelt niet tot uitgavenbeheersing

Het fiscale beleid voor zuinige auto’s, waaronder de (semi-)elektrische auto’s, leidt tot een lagere belastingopbrengst. Dit heeft geen gevolgen voor de begrotingen van de ministers van EZ en IenM, die verantwoordelijk zijn voor het beleid (Financiën, 2013). Hierdoor is er voor de verantwoordelijke ministers een minder grote prikkel om de uitgaven te beheersen dan wanneer de minister van EZ en/of IenM tegenvallers had(den) moeten opvangen binnen de eigen begroting.

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2014). Verantwoordingonderzoek 2013, IenM en Financiën, Hoge belastinguitgaven voor tegenvallende milieuwinst zuinige auto's.

Financiën (2013). Nederlandse begrotingsregels 2013-2017 zoals deze zijn vastgesteld door het Kabinet-Rutte II 

Financiën (2014), Brief Staatssecretaris Wiebes - Keuzes voor een beter belastingstelsel, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 32140, nr. 5. Den Haag: Sdu. 

Kok, R. et al. (2014). Evaluatie autogerelateerde belastingen 2008-2013 en vooruitblik automarktontwikkelingen tot 2020. In opdracht van het Ministerie van Financiën, Rotterdam: Policy Research Corporation (op 23 oktober 2014 aangeboden aan de Tweede Kamer) [

PBL (2014). Belastingkortingen voor zuinige auto’s: afwegingen voor fiscaal beleid. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. 

RVO (2015). Cijfers elektrisch vervoer t/m 31-12-2014. Den Haag: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

Tweede Kamer (2013) voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2014 (33750-XIII) 7 november 2013, Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 21-5.

Aanbevelingen en reacties

Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer

Wij constateren dat de ministers van IenM en EZ alternatieven voor dure fiscale stimulering (semi-)elektrische auto’s nog niet hebben uitgewerkt. Wij bevelen deze ministers het volgende aan:

  • Breng de niet-fiscale alternatieven voor stimuleringsmaatregelen in kaart, inclusief de voor- en nadelen van deze alternatieven. Besteed hierbij expliciet aandacht aan de kosteneffectiviteit. De maatregelen moeten een voldoende aanvullende werking hebben op de Europese regelgeving. Enkele voorbeelden zijn: subsidiëring, kilometer beprijzen en het gericht inzetten van de inkoopmacht van de overheid.
  • Voer op basis van deze alternatieven een discussie met het parlement over hoe het gebruik van (semi-)elektrische auto’s (maar ook van andere vormen van emissievrij rijden) effectief en efficiënt kan worden gestimuleerd.

Reactie van de minister

De minister van IenM neemt onze aanbeveling om de niet-fiscale alternatieven voor stimuleringsmaatregelen in kaart te brengen over. De minister gaat daarbij specifiek in op de mogelijkheid om in te zetten op aanscherping van Europees bronbeleid voor de CO2-uitstoot van personenauto’s. Daarbij geeft zij overigens aan dat een substantiële aanscherping van de CO2 norm nog geen gelopen race is. De minister benadrukt daarnaast het belang van consistent beleid om investeringen van de private sector aan te moedigen en te laten renderen.

De minister neemt ook onze aanbeveling over om op basis van alle alternatieven een discussie te voeren met het parlement over effectieve en efficiënte stimulering van het gebruik van (semi-)elektrische auto’s en van andere vormen van emissievrij rijden.

Lees de hele reactie PDF, 1.05 MB

Nawoord Algemene Rekenkamer

Het kabinet brengt zoals aanbevolen niet-fiscale alternatieven voor de fiscale stimuleringsmaatregelen voor (semi-)elektrische auto’s in kaart en noemt het voorbeeld van aanscherping van Europees bronbeleid. Wij werpen de vraag op of Europees bronbeleid (dat inderdaad een effectief instrument kan zijn bij beperken van de CO2-emissie  door het wegverkeer) in voldoende mate zal kunnen bijdragen aan het realiseren van de kabinetsdoelstelling van 200.000 (semi-)elektrische auto’s in Nederland in 2020. Mede daarom gaan we ervan uit dat het kabinet bij de nadere afweging over mogelijke alternatieven voor het fiscale instrument ter stimulering van (semi-)elektrische auto’s ook andere (nationale) beleidsalternatieven zoals door ons aanbevolen op volwaardige wijze meeweegt.

Achtergrondinformatie

In dit verantwoordingsonderzoek over 2014 hebben we gekeken naar de stimulering van (semi-)elektrische auto’s. Hieronder verstaan wij alle personenauto’s ‘met een stekker’. Ons onderzoek vormt een vervolg op en nadere toespitsing van het onderzoek naar dit onderwerp dat we vorig jaar als onderdeel van het verantwoordingsonderzoek 2013 hebben uitgevoerd.

Vorig jaar concludeerden wij dat de Staat door het stimuleren van zuinige auto’s met een lage CO2-uitstoot sinds 2007 mogelijk 5 miljard euro aan belastinginkomsten is misgelopen (Algemene Rekenkamer, 2014). Op basis van de op dat moment beschikbare cijfers meldden wij dat er sprake was van een belastingderving van 1.000 euro per vermeden ton CO2-uitstoot.

Uit de evaluatie van de autogerelateerde belastingen van Policy Research uit 2014  komt naar voren dat de belastingderving per vermeden ton CO2-uitstoot zelfs nog hoger is, namelijk ongeveer 1.100 euro (Kok et al, 2014). Gecorrigeerd voor het meerverbruik in de praktijk (het gegeven dat er in Nederland minder vaak wordt opgeladen en dus méér op benzine c.q. diesel wordt gereden) en voor de export van tweedehands (semi-)elektrische auto’s zou het gaan om een nóg hoger bedrag: circa 1.600 euro aan gederfde belastinginkomsten per vermeden ton CO2-uitstoot. De totale belastingderving tussen 2008 en 2013 bedraagt dus ongeveer 6,4 miljard euro voor alle zuinige auto’s samen.