2013

Las extra beoordelingsmoment in najaar 2014 in voor het sociaal domein

Grote veranderopgave voor gemeenten

Decentralisatie van de jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie is een complexe stelselwijziging. Het betreft:

  • overdracht van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden;
  • nieuw lokaal beleid met een andere manier van werken (integrale aanpak en (boven)regionale samenwerking
  • overdracht van budgetten minus een forse bezuinigingsdoelstelling.
Bevindingen

In zijn Decentralisatiebrief aan de Tweede Kamer van 19 februari 2013 benadrukt de minister van BZK dat gemeenten vanaf 1 januari 2015 klaar moeten staan om te voorkomen dat burgers tussen wal en schip belanden. 

Het belang van een goede voorbereiding die afdoende zekerheid geeft over een verantwoorde uitvoering van nieuwe taken per 1 januari 2015 is evident. Daar is veel voor nodig. Zo moeten gemeenten:

  • hun organisatie en bedrijfsvoering op tijd gereed hebben;
  • over voldoende (in)zicht beschikken omtrent de te verwachten vraag naar zorg en ondersteuning;
  • het gewenste bestuurlijke antwoord bieden op de te verwachten vraag naar zorg en ondersteuning al dan niet via boven-gemeentelijke samenwerkingsverbanden;
  • op tijd contracten afsluiten met aanbieders ten einde continuïteit te waarborgen en frictiekosten te minimaliseren.
Aanbevelingen en reacties

Aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer

Rijk moet in het najaar 2014 meer zekerheid bieden over haalbaarheid

Er bestaat brede twijfel over de haalbaarheid van de uitvoeringstermijn omdat nog veel werk verzet moet worden, zie Is iedereen klaar voor verantwoord decentraliseren per 1 januari 2015.
Het kabinet heeft als overdragende partij én als normerend wetgever de zelfgekozen opdracht de nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden, taken en de overdracht van budgetten naar gemeenten consistent vorm te geven. Het kabinet moet daarom aan de Staten-Generaal (en aan de samenleving) voldoende zekerheid kunnen geven of gemeenten en anderen hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden kunnen vervullen met ingang van 1 januari 2015. De vraag is immers niet of het Rijk er klaar voor is, de vraag is of vooral de 403 gemeenten er klaar voor zijn. Wij bevelen het kabinet aan dat zij meer zekerheid biedt voordat de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de zorg voor ruim 800.000 mensen een feit is. Die zekerheid kan het kabinet, volgens ons verkrijgen door:

  • vooraf vast te stellen aan welke randvoorwaarden het Rijk, gemeenten en betrokken instanties moeten voldoen om verantwoord te kunnen decentraliseren;
  • vervolgens te toetsen of het Rijk, gemeenten en andere betrokken instanties aan die randvoorwaarden voldoen of zullen voldoen voor 1 januari 2015.

De zekerheid dat het verantwoord is per 1 januari 2015 te decentraliseren zou uiterlijk in het najaar moeten worden gegeven. Uiterlijk medio oktober as, is in onze ogen het uiterste moment waarop nog verantwoorde keuzes gemaakt kunnen worden, bijvoorbeeld voor het treffen van aanvullende maatregelen dan wel te komen met alternatieven voor de overgang van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie naar de gemeenten (bijvoorbeeld een gefaseerde overgang en/of voor sommige gemeenten extra ondersteuning). De maatregelen of alternatieven kan het kabinet dan ook betrekken bij het debat over de begrotingen 2015 met de Tweede Kamer.

Stel een tijdelijke, onafhankelijke Transitie Autoriteit Sociaal Domein in die integraal toetst

Naast het vaststellen van en toetsen aan randvoorwaarden zou het kabinet ook in beeld moeten brengen welke risico’s gepaard gaan met de beoogde overgang en daar maatregelen voor moeten treffen in het geval deze zich voordoen. Wij wijzen in dit verband onder meer op toetsen die de rijksoverheid reeds uitvoert bij het wijzigen van wetgeving (uitvoeringstoets) en bij grote en risicovolle ICT-projecten en -programma’s (een externe toets door bijvoorbeeld Bureau Gateway).
Omdat het bij de decentralisatie in het sociale domein om verschillende taken gaat is het van belang dat én integraal wordt getoetst, én zowel aan de kant van de partijen die moeten overdragen als de partijen die taken overnemen. Het valt daarbij op dat er wel een Transitie Autoriteit Jeugd sedert 1 april jl. aan de slag is, maar dat deze zich – los van de beperkte taakstelling - uitsluitend op de decentralisatie van de jeugdzorg richt.
Wij bevelen het kabinet aan voor de duur van de transitieperiode – en dus tijdelijk - één transitie Autoriteit Sociaal Domein in het leven te roepen die eventuele fricties in samenhang probeert op te lossen en als dat niet leidt tot de gewenste continuïteit van zorg, ondersteuning en begeleiding de bewindspersonen kan adviseren tot het nemen van bestuurlijke maatregelen. Zo’n Transitie Autoriteit kan ook alert zijn op de gevolgen van eventuele noodverbanden die tijdelijk gelegd zijn om de datum van 1 januari as te halen en vroegtijdig iets te doen aan “kiemen voor grotere problemen later in het proces”. Met het instellen van deze autoriteit bevordert het kabinet tevens een integrale, samenhangende aanpak en geeft daarmee een duidelijk signaal dat het kabinet verkokering wil voorkomen.

Suggesties voor randvoorwaarden voor verantwoorde transitie

Om meer zekerheid te verkrijgen over de haalbaarheid van de stelselwijziging die decentralisaties behelzen, moet het kabinet eerst vaststellen welke randvoorwaarden cruciaal zijn voor een verantwoorde operationalisering daarvan. Wij geven hiervoor een aantal suggesties, onder meer ontleend aan ons onderzoek Bestuur op afstand en aan diverse transitieplannen voor de decentralisaties:

Is continuïteit van zorg en hulp gewaarborgd?

Om te voorkomen dat mensen vanaf 1 januari 2015 tussen wal en schip belanden, is het van belang dat de continuïteit van zorg en hulp door gemeenten en aanbieders van zorg en hulp gewaarborgd is. Hiervoor zijn niet alleen afspraken nodig tussen gemeenten en aanbieders van zorg en hulp, maar ook andere randvoorwaarden als het inrichten van de uitvoeringsorganisatie en inzicht in de doelgroepen.

Is wet- en regelgeving tijdig gereed?

Wet- en regelgeving vormt de juridische basis voor het verlenen van hulp en zorg aan mensen. Deze basis moet dan ook gereed zijn, zodat het Rijk, gemeenten, aanbieders van hulp en zorg en bovenal de mensen die het betreft weten waar ze aan toe zijn en zich kunnen voorbereiden op de periode na 1 januari 2015. De voorbereidingen van gemeenten omvatten onder andere het opstellen van verordeningen om uitvoering te kunnen geven aan hun nieuwe taken.

Zijn verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden duidelijk gedefinieerd?

Voorafgaand aan het decentraliseren, moet duidelijk zijn waar aanspreekbaarheid en verantwoordelijkheid rust. Op dit moment is meer duidelijkheid hierover nodig, omdat het Rijk nog niet concreet heeft gemaakt wat verstaan moet worden onder stelsel- en systeemverantwoordelijkheid. Ook moet voorkomen worden dat verschillende bewindspersonen de systeem- of stelselverantwoordelijkheid op een andere manier gaan invullen wat een integrale aanpak door gemeenten kan belemmeren. Daarnaast bestaat het risico dat de interpretatie van de stelselverantwoordelijkheid botst met het uitgangspunt van gemeentelijke beleidsvrijheid.

Hebben gemeenten hun interne organisatie adequaat ingericht?

Mensen moeten vanaf 1 januari 2015 bij gemeenten aankloppen. Gemeenten moeten daartoe hun organisatie hebben ingericht. Zo moeten ze zorgen dat ze weten op welke wijze ze vorm en inhoud geven aan een integrale aanpak en dat mensen weten waar en bij wie ze terecht kunnen. Daarnaast moeten gemeenten over voldoende kennis en capaciteit kunnen beschikken (zelf of binnen een (boven)regionaal samenwerkingsverband).

Hebben gemeenten voldoende inzicht in de samenhang tussen doelgroep en middelen?

Gemeenten moeten weten met wie ze straks te maken krijgen, om vanaf 1 januari 2015 hulp of zorg te kunnen bieden. Dat is belangrijk om het beleid vorm te kunnen geven, maar ook om te voorkomen dat mensen tussen wal en schip belanden. Verder moeten gemeenten weten welke middelen ze ter beschikking hebben en welke effecten hun beleid heeft. Zowel bij het bepalen van het beleid (vooraf) als ten behoeve van het verantwoordingsproces (achteraf) moet duidelijk zijn hoe beleidskeuzes en beschikbare budgetten zich tot elkaar verhouden.

Is democratische controle en verantwoording ingericht?

Decentralisatie zorgt ervoor dat de hierboven genoemde koppeling tussen beleid en geld primair op het niveau van de gemeente komt te liggen. De gemeente heeft beleids- en bestedingsvrijheid en moet hierover de gemeenteraad informeren via de begroting en verantwoording. Hierbij is het van belang dat de informatie in de begroting en verantwoording van gemeenten - of de data die daaronder liggen – vergelijkbaar is om van elkaar te kunnen leren. Daarnaast maakt dit het opstellen van een landelijk beeld mogelijk op basis waarvan het kabinet zich kan verantwoorden aan de Tweede Kamer over het realiseren van de beoogde doelen van de decentralisaties.
 

Reactie van de minister

De minister van BZK schrijft dat hij vanuit de verantwoordelijkheid van het ministerie van BZK ook ziet dat er nog veel moet gebeuren in de komende maanden, zonder de datum van 1 januari 2015 ter discussie te stellen. Zowel het Rijk als de gemeenten doen er alles aan om te zorgen dat mensen in 2015 goed geholpen worden, aldus de minister.
De minister is geen voorstander van een extra beoordelingsmoment. Wel ziet hij aanknopingspunten in de suggesties voor randvoorwaarden als continuïteit van zorg, goede inrichting interne organisatie gemeenten en democratische controle.
De minister zegt dat hij deze randvoorwaarden kan meenemen in voortgangsrapportages die worden aangeboden aan de Tweede Kamer. Hierin zal aandacht worden besteed aan zowel de ontwikkelingen op bovengenoemde punten als de algehele ontwikkeling van de voorbereiding op de decentralisaties.

Lees de hele reactie PDF, 68.94 KB

Nawoord Algemene Rekenkamer

De minister is geen voorstander van een extra beoordelingsmoment. Toch zijn bij grote operaties op andere vakgebieden daar goede ervaringen mee opgedaan: zo is het inmiddels gebruikelijk bij gecompliceerde medische ingrepen een “time out” te nemen en kennen we in de ICT-sfeer de “gateway”-review. Zo’n aanpak bedoelen we en die zou heel goed aan kunnen sluiten bij wat de minister wel van plan is namelijk het sturen van een voortgangsrapportage waarbij hij de door ons geformuleerde randvoorwaarden voor een verantwoorde transitie zal betrekken.
De minister reageert overigens niet op onze aanbeveling een Tijdelijke Autoriteit Sociaal Domein in het leven te roepen. Wij denken dat een dergelijke tijdelijke organisatie het kabinet en gemeentes kan ondersteunen bij het wegnemen van fricties, tijdig signaleren van knelpunten en adviseren bij te nemen bestuurlijke maatregelen. Ook kan deze tijdelijke organisatie behulpzaam zijn bij de door de minister in het vooruitzicht gestelde voortgangsrapportages. Ook de parlementaire onderzoekscommissie die keek naar de ervaringen  met vernieuwing en stelselwijzing in het onderwijs deed de behartenswaardige aanbeveling om voorafgaand op ingrijpende stelselwijzigingen een onafhankelijk uitvoeringstoets te verrichten.
De Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer verzocht in dit verantwoordingsonderzoek in te gaan op het vraagstuk van de decentralisaties. Wij zullen hieraan ook de komende periode aandacht blijven besteden. Wij hopen overigens dat ook de Tweede Kamer (her)overweegt ten minste tijdelijk één gezamenlijke commissie Sociaal Domein in het leven te roepen.