2013

Hoge belastinguitgaven voor tegenvallende milieuwinst zuinige auto's

Het stimuleren van de vraag naar zuinige auto’s teneinde de CO2-uitstoot te verlagen heeft sinds 2007 mogelijk 5 miljard euro gekost. Het heeft minder CO2 besparing opgeleverd dan uit de officiële cijfers blijkt en is per bespaarde ton CO2 relatief duur. Het energielabel, dat consumenten moet helpen om de zuinigste auto te kiezen, is op de officiële testresultaten gebaseerd. In de praktijk ligt het brandstofverbruik echter tot 35% hoger.

Nederlands beleid om de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s te verminderen sluit aan op Europees beleid. Europa normeert de CO2-uitstoot van personenauto’s (maximaal 130 gr/km in 2012 en 95 gr/km in 2020). De CO2-uitstoot door de sector verkeer en vervoer nam in Nederland in de jaren 1999 tot 2006 toe, waardoor de sectorale streefwaarde voor 2010 (maximaal 38,7 megaton CO2) en het sectorale doel voor 2020 (maximaal 35,5 megaton CO2) niet gehaald dreigden te worden. Nederland wilde daarom strengere Europese normen, maar met name Frankrijk en Duitsland bedongen aanpassingsruimte voor de auto-industrie. Om toch de vermindering van CO2-uitstoot extra te stimuleren voerde Nederland fiscale maatregelen in om de aanschaf van zuinige auto’s te stimuleren.

De staatssecretaris van Financiën is verantwoordelijk voor de fiscale maatregelen. De staatssecretaris van IenM is verantwoordelijk voor het klimaatbeleid en de minister van IenM voor de realisatie van de CO2-reductiedoelen van de sector verkeer en vervoer.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

De minister van IenM geeft in haar reactie aan onze aanbevelingen over te nemen, zie volledige reactie. We hebben met instemming kennis genomen van haar toezeggingen om de geschetste knelpunten aan te pakken.

Bevindingen

Belastingderving zuinige auto’s sinds 2007 mogelijk 5 miljard euro

Met het beleid is in de periode 2007 tot en met 2013 mogelijk 5 miljard euro gemoeid. Lees meer.  De totale opbrengst van de autobelastingen - de aanschafbelasting (BPM), de wegenbelasting (MRB) en de brandstofaccijnzen - is in die jaren stabiel gebleven rond 13 miljard euro per jaar.

Meer zuinige auto’s, CO2-uitstoot op papier sterk gedaald

Op het eerste gezicht lijken de resultaten van het beleid positief: consumenten kiezen vaker voor een zuinige auto en de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s, zoals gemeten op basis van testresultaten, is sterk gedaald.

Beleid is relatief duur, CO2-reductie in de praktijk veel lager

In de praktijk doet zich een aantal problemen voor:

  • De maatregelen zijn relatief duur: volgens berekeningen van het Ministerie van Financiën 1.000 euro per vermeden ton CO2. Met een andere besteding van dit geld had het kabinet vermoedelijk meer CO2 kunnen besparen
  • De testresultaten geven een veel te rooskleurig beeld van de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s. In de praktijk kan die uitstoot tot 35% hoger zijn dan de testresultaten. De kosten per vermeden ton CO2 zijn in de praktijk dus nog hoger dan 1.000 euro. 
  • Het energielabel is gebaseerd op testresultaten, maar in de praktijk is het brandstofverbruik tot 35% hoger. De afwijking kan per model verschillen, maar daar is geen informatie over beschikbaar.
  • De Tweede Kamer is geïnformeerd over deze problemen. We zien mogelijkheden voor verbetering.

Omschrijving beleid

De Rijksoverheid stimuleert sinds 2006 met verschillende fiscale maatregelen de vraag naar en het gebruik van zuinige auto’s door particuliere en zakelijke rijders, om zo de CO2-uitstoot van personenauto’s te verminderen en elektrische aandrijftechnologie te stimuleren. In onderstaande figuur is per jaar weergegeven om welke maatregelen het gaat en wat deze maatregelen inhouden.

Figuur Fiscale maatregelen zuinige auto’s in de tijd

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Bonus/Malus regeling

Met deze regeling kregen consumenten die een zuinige auto kochten een korting op de aanschafbelasting op nieuwe personenauto’s en motorrijwielen (BPM), terwijl consumenten die een onzuinige auto kochten juist een extra hoge BPM-heffing moesten betalen. De zuinigheid van een auto was daarbij gebaseerd op de energielabels, die onder meer het brandstofverbruik en de CO2-uitstoot op basis van de officiële testresultaten van een auto weergeven.

         
    Slurptax (CO2-toeslag)

Extra heffing op de aanschafbelasting op nieuwe personenauto’s en motorrijwielen (BPM) bij aanschaf van een heel onzuinige auto.

         
    Lage bijtelling

Het privégebruik van een 'auto van de zaak' boven de 500 kilometer per jaar wordt belast door een percentage van de cataloguswaarde van de auto op te tellen bij het belastbaar inkomen. Het percentage geldt sinds 1 juli 2012 voor maximaal 60 maanden. Het bijtellingspercentage was 25%, maar is sinds 2008 afhankelijk van de zuinigheid van de auto. Het aantal zuinigheidscategorieën is in de loop der jaren uitgebreid van 2 in 2008 (bijtelling van 14% of 25% van de cataloguswaarde) naar 5 in 2014 (bijtelling van 4%, 7%, 14%, 20% of 25%).

    Lage MRB

De Motorrijtuigenbelasting (MRB) staat ook wel bekend als de wegenbelasting. In 2008 en 2009 kregen bezitters van zuinige auto's korting op de MRB, sinds 2010 hoeven ze helemaal geen MRB meer te betalen. Per 1 januari 2014 is de vrijstelling voor de meeste zuinige auto’s vervallen, alleen voor (semi-)elektrische auto's geldt de vrijstelling nog tot 2016.

      BPM-differentiatie

De BPM is een aanschafbelasting op nieuwe personenauto's en motorrijwielen. Sinds 2009 hoeven kopers van nieuwe zuinige auto's geen BPM te betalen. Van 2010 tot 2013 werd de grondslag voor het vaststellen van de BPM gefaseerd omgezet van de netto-catalogusprijs van een nieuwe personenauto naar de uitstoot van CO2 van een auto. Sinds 2013 wordt de BPM alleen nog geheven op basis van de CO2 uitstoot. In 2015 is een verdere aanpassing voorzien.

        MIA

Met de milieu-investeringsaftrek (MIA) kan een ondernemer investeringen die goed zijn voor het milieu (waaronder nieuwe zuinige auto's) gedeeltelijk in mindering brengen op de fiscale winst. Per 1 januari 2014 is de MIA versoberd en beperkt tot (semi-)elektrische auto's.

        Vamil

Met de regeling Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) kan een ondernemer zelf bepalen op welk tijdstip hij 75% van het investeringsbedrag af wil schrijven. Per 1 januari 2014 is de Vamil voor zuinige personenauto's vervallen.

 
        KIA

Met de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek kan een ondernemer investeringen in bedrijfsmiddelen (waaronder nieuwe of gebruikte zuinige auto's) in mindering brengen op de fiscale winst. De KIA is per 1 januari 2014 vervallen voor zuinige personenauto's.

 

De regelingen Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) en Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) zijn voor zuinige auto’s vanaf 2014 afgeschaft. De Motorrijtuigenbelasting (MRB) en de regeling Milieu-investeringsaftrek (MIA) zijn vanaf 2014 ingeperkt tot (semi) elektrische auto’s.

De fiscale maatregelen vallen onder beleidsartikel 19 Klimaat van het Ministerie van IenM en beleidsartikel 1 Belastingen van het Ministerie van Financiën.

Gedurende deze jaren was er ook niet-fiscaal beleid om de CO2-uitstoot van auto’s te verlagen, zoals de normen voor de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s die de Europese Commissie aan autofabrikanten heeft opgelegd. 

Doelen

Naast het algemene hoofddoel voor het heffen van belastingen (de overheidsuitgaven financieren), beogen de fiscale maatregelen de aanschaf en het gebruik van zuinige auto’s te bevorderen en van onzuinige auto’s te ontmoedigen. Met deze vergroening stuurt het kabinet de vermindering van CO2-uitstoot. Dit maakt onderdeel uit van het klimaatbeleid van het Ministerie van IenM, dat doelstellingen bevat voor een verlaging van de CO2-uitstoot door de sector verkeer en vervoer: in 2020 mag deze sector maximaal 35,5 megaton CO2 uitstoten (IenM, 2012) en in 2030 maximaal 25 megaton (Energieakkoord, 2013). In 2050 moet de uitstoot met 60% verlaagd zijn ten opzichte van 1990.

Kosten

De kosten van het beleid bestaan uit lagere belastinginkomsten. Enkele maatregelen leveren extra inkomsten op. Per saldo gaat het in de jaren 2007-2013 naar schatting in totaal om mogelijk 5 miljard euro ten laste van de schatkist. In onderstaande figuur hebben we dit grafisch weergegeven.

Figuur Belastingderving fiscale maatregelen zuinige auto’s per jaar op basis van schattingen Ministerie van Financiën en RvO (in miljoen euro).

Jaar Belastingderving (in miljoen euro)
2008 55
2009 364
2010 719
2011 1177
2012 1425
2013 1535 

Bronnen: Miljoenennota’s 2010 tot en met 2014, Financiën (2011), Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO).

De cijfers zijn gebaseerd op schattingen van ministeries, vooral het Ministerie van Financiën. De gederfde brandstofaccijns vanwege het relatief lage brandstofverbruik van zuinige auto's laten we buiten beschouwing. Overigens was de totale opbrengst van de ‘autobelastingen’ in de jaren 2007-2013 stabiel. Zie Verantwoording onderzoek beleidsthema.

Verantwoordelijkheden

Vier bewindspersonen zijn betrokken:

  • De staatssecretaris van Financiën is verantwoordelijk voor de fiscale maatregelen.
  • De staatssecretaris van IenM is verantwoordelijk voor het klimaatbeleid. Ook coördineert zij de Nederlandse inbreng in Europa bij de vaststelling van Europese normen voor nieuwe personenauto’s en bij de ontwikkeling van de Europese meetmethode voor brandstofverbruik en CO2-uitstoot van personenauto’s. Tot slot is zij beleidsverantwoordelijk voor de Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil).
  • De minister van IenM is verantwoordelijk voor de realisatie van de CO2-reductiedoelen van de sector verkeer en vervoer.
  • De minister van EZ is samen met de staatssecretaris van IenM verantwoordelijk voor het energielabel en het brandstofverbruiksboekje. Verder is de minister van EZ beleidsverantwoordelijk voor de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA).

Over dit onderzoek

In het verantwoordingsonderzoek over 2013 hebben we de beleidsinformatie van 5 beleidsthema’s onderzocht, zie verantwoording onderzoek beleidsthema’s.

Literatuur

  • Energieakkoord (2013). Energieakkoord voor duurzame groei. Bijlage bij de aanbiedingsbrief van de minister van EZ. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30196, nr. 202.
  • Financiën (2009, 2010, 2011, 2012, 2013). Miljoenennota’s 2010 tot en met 2014.
  • Financiën (2011). Maatregelen op het gebied van autobelastingen (Autobrief). Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32800, nr. 1.
  • IenM (2012). Vaststelling begrotingsstaten van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII) voor het jaar 2013; Memorie van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 33400 XII, nr. 2.

Aandachtspunten